Знайомство з польським самоврядуванням

«Місцеве самоврядування – це молоток в руках людини, за допомогою якого можна  побудувати чудовий дім, або, навпаки, все зруйнувати…»
Єжи Регульський

Сьогодні у всіх на слуху «реформа місцевого самоврядування», «децентралізація», «зміни до Конституції», «принцип субсидіарності», «спроможні об’єднані громади» і т.д. А ще, з моменту схвалення урядом Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади у квітні 2014 року, нам завжди ставлять у приклад та повсякчас згадують про успішний польський досвід у реформуванні цієї важливої сфери. Торік країни Вишеградської четвірки погодились підтримати реформи в Україні, започаткувавши новий формат міждержавного співробітництва. Польські експерти працюють в Україні та допомагають у розробці законодавчої бази, консультують з питань практичного впровадження реформи місцевого самоврядування. Але який він насправді цей польський досвід? Як працює система місцевого самоврядування у Польщі?

Народне прислів’я каже, що краще один раз побачити, ніж сім разів почути, – переконалась в цьому особисто, відвідавши наших сусідів  у липні місяці.

В рамках навчально-ознайомчого візиту до Республіки Польща, організованого українсько-швейцарським проектом DESPRO «Підтримка децентралізації в Україні» у співпраці з Польським Фондом Міжнародної Солідарності Solidarity Fund PL для представників органів місцевого самоврядування, які успішно пройшли курс навчальної програми «Школа місцевого самоврядування» протягом 2014 року, відбулось наочне знайомство з трьома рівнями польського місцевого самоврядування на теренах Мазовецького та Сілезького воєводств.

Для того, щоб розуміти практичні речі організації публічної влади у Польщі наша делегація розпочала свій візит із спілкування з професором права Національної школи державного управління (KSAP), учнем батька польської реформи Єжи Регульського. Мірослав Стец розповів про основоположні принципи та цінності місцевого самоврядування Польщі, яке відзначає у цьому році своє 25-ліття, і відродження якого почалося із змін до Конституції. Після кількох спроб її остаточна редакція була затверджена у 1997 році. Встановлено трьохрівневу систему місцевого самоврядування, основа якої – гміна – самоврядна громада з відповідною територією, яка реалізує завдання держави місцевого значення від власного імені  і під свою відповідальність, (відродження гмінного самоврядування відбулось на першому етапі реформи у 1990 році). Сьогодні найбільша сільська гміна у Польщі нараховує 18 тисяч мешканців, найменша – 1,5 тисячі. У результаті реформи кількість гмін як базової самоврядної одиниці було зменшено майже вчетверо — з наявних 9,5 тис. у 1955 р. до 2,5 тис. у 1990 р. На практиці поляки переконались, що надавати якісні послуги жителям, успішно розвивати свої території можуть гміни із населенням від п”яти тисяч осіб. Великі міста у Польщі є гмінами та повітами одночасно, однак, поляки вважають це одним із недоліків своєї реформи й радять Україні не повторювати цих помилок. Ради сільських гмін можуть створювати допоміжні одиниці самоврядування – солецтва, формувати раду солтисів.

Протягом першого етапу реформи місцевого самоврядування у Польщі на рівень гміни держава передала все, що можна було передати: повноваження, фінансові та матеріальні ресурси. На сьогоднішній день гміни, які є прототипом наших об’єднаних громад, зосереджують 80 відсотків децентралізованих фінансів. Найвищі доходи на душу населення мають саме гміни. У порівнянні з повітами та воєводствами ці показники на базовому рівні публічної влади утричі та у вісім разів вищі. Так, у 2004 році середній дохід гміни на душу населення становив 1615 злотих (близько 9,5 тис.гривень), у 2014 році цей показник складав 3 151 злотих (близько 18,5 тис.грн.).

Структура доходів гмін виглядає наступним чином: у 2004 році власні доходи (податки і збори) складали 34,9%, у 2013 році – 31,2%; частка у ПДФО та у податку з доходів юридичних осіб (податку на прибуток) складала 20,4% та 16,9 % у 2004 та 2013 роках відповідно; загальна та компенсаційна дотація у 2004 р. становила 32,9%, у 2013 р. – 31,0%; цільові субвенції (також з ЄС) – 11,8% у 2004 р., 20,9%(4,1%) – у 2013 р. Поширеною формою залучення на гмінному рівні додаткових коштів  на розвиток територій, окрім європейських грантів чи державних цільових програм, є оформлення кредитів у банківських установах. Але це можуть дозволити собі лише ті гміни, які мають стабільне перевиконання дохідної частини місцевого бюджету протягом визначеного періоду часу.

Отож,  своїм основним завданням гміни вважають забезпечення таких умов життєдіяльності та ведення бізнесу,  щоб люди платили податки саме в тій гміні, де вони проживають, тобто – необхідність створення такої системи та надання таких послуг, за яких громадяни захочуть платити свої податки.

За оцінками Анжея Поравського, директора Асоціації польських міст, секретаря польської спільної урядової комісії та місцевого самоврядування, всі процеси, пов’язані з формуванням територіальної основи місцевого самоврядування в Україні та реалізацією першого етапу її реформування відбуваються досить успішно. Україна  претендує на зайняття другого місця в Європі після Польщі, де найнижчий рівень місцевого самоврядування має шанс стати найміцнішим.

Повіти та воєводства – наступні рівні публічної влади, формування яких  відбувалось на другому етапі реформи у 1997-1998 роках. Повіти забезпечують публічні послуги, які виходять за межі повноважень гміни. А воєводства, передусім, відповідальні за планування та розвиток регіону.

Кожен рівень місцевого самоврядування у Польщі є самостійним та незалежним один від одного. Всі разом вони підпорядковуються нагляду з боку держави у визначених законодавством рамках. Натомість, у Польщі не існує жодного інструменту втручання виконавчої влади  у діяльність органів місцевого самоврядування. Так само, як немає жодних фінансових зобов’язань між органами місцевого самоврядування базового чи різних рівнів. Вони можуть лише домовлятися та співпрацювати у вирішенні своїх проблем (у випадках надзвичайних ситуацій, стихійного лиха, загрози навколишньому середовищу тощо), з метою забезпечення соціально-економічного та культурного розвитку територій.

Воєвода – представник центрального уряду в регіоні, має виключно наглядові повноваження по відношенні до місцевого самоврядування, відповідає за виконання урядової політики у воєводстві, за безпеку і громадський порядок, за ті завдання держави, які не можна децентралізувати. У співпраці з Регіональною рахунковою палатою воєвода переглядає усі акти органів місцевого самоврядування на предмет їх відповідності діючому законодавству. Далі сторона, яка вважає, що порушені її права (у більшості випадків це місцеві ради), має право звернутись до адміністративного суду. Дуже часто ОМС, які є юридичними особами, використовують це право та успішно відстоюють свої інтереси у судових інстанціях. Є й простіший шлях подолання «воєводського вето» – ОМС може прийняти нове рішення у рамках діючого законодавства, врахувавши висловлені воєводською адміністрацією зауваження. Воєвода не має права втручатись у те, яким чином орган самоврядування реалізовує свої повноваження, виконує функції, на що втрачає кошти.

У найбільшому в Польщі Мазовецькому воєводстві, де проживає 5 мільйонів мешканців, юридичний апарат воєводи розглядає протягом року близько 20 тисяч актів органів місцевого самоврядування; 500 з цих актів відхиляються як такі, що не відповідають чинному законодавству, а в судовому порядку ОМС оскаржують не більше 40. Практика застосування Прем’єр-міністром Польщі в окремих випадках свого права на заміщення керівника ОМС урядовим комісаром також не надто поширена. За останні 8 років у тому ж таки Мазовецькому воєводстві був лише один такий випадок, пов’язаний з дуже грубими порушеннями законодавства. Загалом за 25 років в Польщі такі ситуації мали місце у кількох десятках випадків, і тільки на рівні гмін.

Проаналізувати успіхи та недоліки законодавчих засад функціонування системи публічної влади у Польщі та їх практичне втілення наша делегація мала змогу під час візитів до гміни Залускі, повітового староства у м.Глівіце, міських адміністрацій сілезьких міст Жори та Глівіце.

Протягом п”яти днів перебування на теренах сусідньої держави ми побачили  справжні європейські міста, гарні дороги, сучасну інфраструктуру. Цих позитивних змін вдалося досягнути, передовсім, завдяки проведеній у країні реформі місцевого самоврядування. Усі керівники польських органів місцевого самоврядування, представники асоціацій, з якими нам доводилось спілкуватись, наголошували на тому, що реформа системи публічної влади у Польщі не проходила легко та безболісно. Були зауваження до законодавства, супротив частини суспільства, протистояння. Але поляки зуміли використати свій шанс. Зараз вони продовжують працювати над вдосконаленням системи місцевого самоврядування, аналізують помилки, виправляють їх і щиро вболівають за те, щоб в України також вийшло.

Особисто для себе, за результатами відповідного навчально-ознайомчого візиту, зробила кілька висновків:

  • нікуди не втечемо від того, що побудова в Україні принципово нової децентралізованої системи врядування, заснованої на принципах народовладдя, субсидіарності та інших загальновизнаних у Європі засадах організації місцевої публічної влади, потребує у першу чергу вдосконалення її основи – адміністративно-територіального устрою через створення спроможних територіальних громад, які будуть готові перебрати на себе й успішно реалізовувати нові владні повноваження;
  • реформування польської системи місцевого самоврядування не відбувалось легко.
  • також був супротив та нерозуміння її суті, відсутність на перших етапах реформи злагодженої позиції політичної верхівки країни. Але на сьогоднішній день місцеве самоврядування у Польщі – це мінімум політики, потужна чисельна армія кваліфікованого професійного апарату управління, зосередженість на місцевому розвитку, демократизація та участь громадськості в реалізації частини повноважень публічної влади;
  • ми рухаємось у правильному напрямку, реформа публічної влади в Україні розпочалась і вона вже не буде згорнута. Все решту – питання часу, політичної волі, активності громадянського суспільства ну й, звичайно, ряду деяких зовнішніх чинників…
  • Глибоко у пам’яті засіла порада, на якій нам неодноразово наголошували поляки, і яка для мене стала дороговказом на майбутнє – не зупинятись тоді, коли буде найважче!

Роксолана Барчук,
Керуюча справами виконавчого апарату
Косівської районної ради

Коментарів: 3 — “Знайомство з польським самоврядуванням

  1. Роксолано, хочу тебе поправити: в Польщі, як і в усій Європі, органи місцевого самоврядування (ОМС) не є юридичними особами. Юридичною особою в Польщі є гміна (громада), яка виступає як власник, а не як орган влади. Органом влади є рада гміни, котра є розпорядником майна територіальної громади (гміни) на час своєї каденції. Тому зараз ми рухаємось якраз неправильним напрямком і далі відтворюємо стару радянську систему влади, основану на владі рад, а не народу. Саме тому у нас нема жодного механізму прямого народовладдя та ефективного контролю за органами влади, що призвело до страшенної корупції. Казати, що ми повторюємо польський досвід – це перевертати все з ніг на голову. В епіграфі ти привела слова проф. Регульського, фактичного творця польської реформи у самоврядуванні. Так от саме він першим пунктом у своїй реформі наголосив, що після комуністичної доби для ефективної реформи польської держави життєво важливо відновити статус гмін як власників, тим самим зробивши сам народ безпосереднім власником своєї країни. Народ, а не депутатів. В Україні делегована демократія вже давно померла і запах від її трупа чути далеко. Про які успішні реформи ти говориш? Уряд Яценюка разом з Порошенком провалили все, до чого торкнулась їхня рука. Тепер протягують зміни до Конституції, котрі по суті встановлюють конституційний авторитаризм. Про які принципи народовладдя ти говориш? Приведи хоч один механізм реалізації такого народовладдя в чинному законодавстві, бо його впритул не бачу. Реформа місцевого самоврядування від Ткачука з Гройсманом має за мету саме руйнування цього самоврядування і підпорядкування його державі.

  2. Народовладдя відповідно до нашої Конституції реалізується через безпосередню (пряму) демократію та через представницьку демократію. І якщо ми ведемо мову про місцеве самоврядування (а саме його реформування є запорукою побудови у майбутньому сильної унітарної держави, подолання корупції, викорінення кланово-олігархічної системи в управлінні), то в межа чинного на сьогоднішній день законодавства до форм прямого народовладдя належать у першу чергу місцеві вибори! Через вибори реалізується установча функція українського народу, зміст якої вбачається у формуванні органів публічної влади. З цього приводу хочеться лише згадати грецького філософа Антісфена, який жив у IV сторіччі до н.е., запропонував Народним зборам Афін прийняти постанову: “Вважати віслюків конями”. Громадяни афінського полісу сприйняли цю пропозицію як нісенітницю. І тоді мудрий Антісфен вигукнув: “Але ж ви простим голосуванням робите із невігласів – полководців”…
    Далі – місцевий референдум (так, на сьогоднішній день процедура його проведення не врегульована на законодавчому рівні, але це питання часу. І, до речі, у процесі формування об’єднаних громад в Україні вже є приклади проведення таких собі «місцевих референдумів» у формі опитування з ініціативи органів місцевого самоврядування, щоб максимально врахувати думку всіх жителів територіальної громади. Тут, як-то кажуть “було би бажання”).
    Ще однією формою прямого народовладдя є місцеві громадські ініціативи – обгрунтовані пропозиції жителів громади представницьким ОМС (у яких працюють жителі тієї ж громади, депутати та голови рад, яких ми всі разом вибираємо!) з приводу вирішення місцевих проблем, реалізації певних повноважень, організації спільних заходів тощо. Також до форм прямого народовладдя відносять збори громадян.
    Ефективний контроль за органами влади має здійснювати громадянське суспільство, яке крім контролю, повинно ще і через розвиток громадських організацій, органи самоорганізації населення брати безпосередню участь у вирішенні питань місцевого значення.
    Наразі громадянському суспільству, яке в нас успішно формується, потрібно вчитись застосовувати ці форми прямої демократії, використовуючи наявний законодавчий ресурс. А нам, представникам органів місцевого самоврядування, робити зі своєї сторони усе можливе, щоб налагодити на місцевому рівні конструктивний суспільний діалог, впроваджувати у життя форми партисипативної демократії, залучати якомога більше жителів територіальних громад до напрацювання спільних рішень, формування стратегій розвитку, пошуку.
    Дякую п.Олександру Вуйціку за розпочату дискусію. Важливо, коли люди цікавляться інформацією, обмінюються думками, аналізують та роблять висновки.
    Стосовно недосконалості пропонованої нам реформи місцевого самоврядування – абсолютно погоджуюсь, що вона не ідеальна, є багато недоліків та суперечливих «політичних» моментів, є багато речей, які нам, простим пересічним громадянам важко зрозуміти. Свого часу поляки теж мали багато зауважень до реформаторських законів, але вони використали запропонований законодавчий механізм, зробили реформу і продовжують працювати над недоліками.

  3. Дуже добре,що запозичуємо досвід,аналізуємо, порівнюємо.Але ж за 5 років таких щорічних візитів представників Косівської влади до Польщі – на Косівщині немає жодних змін в питаннях самоврядування,навіть найменших,які не залежать від реформи місцевого самоврядування: питання доріг,сміттєзвалищ,роботи над підвищенням інформованості громадян щодо реформи,яка впроваджується….Чи не просто на відпочинок їздять наші чиновники?Стаття в газету і весь результат?

Залишити відповідь

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *